Nieuwe kerncentrales: makkelijker gezegd dan gedaan

Dit artikel schreef ik voor Trilemma/Energeia 

De afgelopen maanden is het taboe op kernenergie doorbroken. Eerst door Arjen Lubach en daarna door Klaas Dijkhoff. In het kader van de Provinciale Statenverkiezingen organiseert de VVD zelfs een ‘Energylab’ met de Amerikaanse promotor van kernenergie Michael Shellenberger. Het is logisch en verstandig om naar kernenergie te kijken, want op papier is het een van de goedkoopste opties voor vergaande CO­2-reductie. Het heeft echter weinig zin om in Nederland te gaan praten over nieuwe kerncentrales alsof het een briljant nieuw idee is. In andere landen wordt er namelijk al jaren hard aan gewerkt. In het Verenigd Koninkrijk heeft de overheid de afgelopen 13 jaar vol ingezet op een nieuwe generatie kerncentrales. Ondanks hoge subsidies durven veel marktpartijen de investering daar toch niet aan. Welke lessen kan Nederland leren uit de ervaringen in het Verenigd Koninkrijk? Wat moet de overheid doen om nieuwe kerncentrales te realiseren? En waarom zijn er zulke hoge subsidies nodig terwijl kernenergie op papier een van de goedkoopste opties is? Conclusie: voorbeelden in andere Westerse landen waarschuwen voor al te veel optimisme. Nieuwe kerncentrales komen er alleen met veel subsidie. En door de lange bouwtijd en voorbereiding zijn nieuwe kerncentrales in 2030 in Nederland onhaalbaar.

Rutte-1 vroeg om nieuwe kerncentrales

Het is niet voor het eerst dat het taboe op kernenergie is doorbroken. In het Regeerakkoord van Kabinet Rutte-1 uit 2010 werden bedrijven zelfs expliciet uitgenodigd om nieuwe kerncentrales te bouwen. Sinds jaar en dag kan iedereen die dat wil daarvoor een vergunning aanvragen. Twee bedrijven (Delta en RWE) waren destijds bezig met plannen voor een nieuwe kerncentrale in Borssele. Beide bedrijven stopten er in 2012 mee om financiële redenen. Kennelijk moet de overheid voor een nieuwe kerncentrale meer doen dan toestemming geven en vergunningen verlenen.

 Nieuwe Britse kerncentrales

In 2006 stelde toenmalig premier Blair dat het Verenigd Koninkrijk een nieuwe generatie kerncentrales nodig had om de oude te vervangen en de CO2-uitstoot te beperken. Er werden acht locaties voor nieuwe kerncentrales aangewezen.

Uk nuclear sites

Sinds die tijd hebben de opeenvolgende Britse regeringen de inzet op kernenergie consequent volgehouden. In 2016 tekende de Britse regering het contract met het Franse EDF en Chinese partner CGN voor een grote nieuwe kerncentrale in Hinkley Point. De centrale krijgt twee reactoren met een gezamenlijk vermogen van 3300 megawatt. De centrale moet in 2025 klaar zijn en zal ongeveer 7% van het totale Britse elektriciteitsverbruik opwekken.

Op grond van het contract nemen EDF en CGN de risico’s voor de bouw van de centrale en de financiering. In ruil daarvoor krijgt de nieuwe kerncentrale van de overheid 35 jaar lang een gegarandeerde stroomprijs van omgerekend 11,8 eurocent voor elke geproduceerde kilowattuur elektriciteit, plus inflatiecorrectie. Dat is fors boven de huidige stroomprijs op de groothandelsmarkt die in het Verenigd Koninkrijk momenteel tussen de 6 en 7 eurocent per kilowattuur ligt. EDF verwacht dat de kerncentrale een levensduur 60 jaar zal hebben. Na afloop van het contract kan de centrale dan nog 25 jaar stroom leveren zonder subsidie.

Subsidiebeschikking van 81 miljard euro

Volgens een rapport van Britse Rekenkamer uit 2017 gaat het contract voor Hinkley Point C de overheid bij de toenmalige scenario’s voor de stroomprijs naar schatting 35 miljard euro kosten. Als de Nederlandse overheid een kerncentrale een vergelijkbare garantie zou geven onder het SDE+-subsidiesysteem, dan zou dat neerkomen op een subsidie van maximaal 81 miljard euro. Dat zou een subsidie van maximaal 140 euro per ton CO2-reductie betekenen. Het daadwerkelijke bedrag dat de overheid betaalt is sterk afhankelijk van de toekomstige stroomprijs, net als bij de subsidie voor duurzame energie in Nederland. Hoe hoger de stroomprijs in de toekomst is, hoe lager de subsidie die de overheid moet betalen.

Er is voor een nieuwe kerncentrale meer subsidie nodig dan verwacht kan worden op basis van de nationale kosten van 20 euro per ton CO2 die het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) recent berekende. Dat komt doordat private investeerders een hoger rendement nodig hebben dan de maatschappelijke discontovoet van 3% waarmee PBL rekent volgens de milieukostenmethodiek. De Britse Rekenkamer schatte het verwachte rendement voor de investeerders in Hinkley Point C op 9%. Het risico op vertraging speelt ook een rol in het vereiste rendement. Als de bouw van een kerncentrale vertraging oploopt, dan lopen de rentelasten langer door terwijl er nog geen inkomsten zijn. De financiële gevolgen van die oplopende ‘bouwrente’ zijn bijzonder groot in de business case van een kerncentrale vanwege de hoge kapitaalskosten en lange bouwperiode.

Plannen voor drie Britse kerncentrales afgeblazen

Na het afsluiten van het contract voor Hinkley Point C ontstond in het Verenigd Koninkrijk een stevige discussie over de hoge kosten. De Britse overheid maakte duidelijk dat de kosten voor de volgende kerncentrales flink lager moeten. Dat blijkt niet eenvoudig. In november stopte Toshiba met de plannen voor een nieuwe kerncentrale in de buurt van Sellafield. Het bedrijf stelde dat de kosten te hoog waren. Gesprekken met het Zuid-Koreaanse Kepco over de overname van het project liepen op niets uit. Toshiba meldde een afschrijving van 115 miljoen euro door het stopzetten van het project.

Vorige maand kwam de volgende tegenslag voor de Britse overheid. Hitachi besloot geen nieuwe kerncentrale in Wales te gaan bouwen. Het bedrijf kon geen overeenstemming bereiken met de Britse overheid over de financiering. Hitachi stopte op hetzelfde moment ook de ontwikkeling van een nieuwe kerncentrale in Oldbury. Door dit besluit moest Hitachi meer dan 2 miljard euro afschrijven op haar Britse nucleaire activiteiten.

In een verklaring in het Lagerhuis legde de Britse Staatssecretaris voor energie, Greg Clark, uit dat de overheid een ‘significant en genereus’ steunpakket had aangeboden voor de kerncentrale in Wales. De overheid was bereid om een derde van het eigen vermogen voor de centrale te verschaffen en alle leningen. De overheid wilde bovendien een stroomprijs garanderen van 8,5 eurocent per kilowattuur. Clark gaf aan dat de Britse regering niet meer wilde betalen vanwege de dalende kosten van alternatieven. Clark benadrukte dat kernenergie een belangrijke rol speelt in een gevarieerde energiemix, maar dat de prijs eerlijk moet zijn voor energiegebruikers en belastingbetalers. Hij kondigde aan dat de overheid onderzoek doet naar een nieuwe methode om projecten te financieren via het zogenaamde ‘Regulated Asset Base model’. Daarbij zou de overheid vanaf de start van de bouw inkomsten garanderen voor de investeerders. Ook als de centrale nog geen stroom levert. Het financiële risico van vertraging komt dan bij de overheid te liggen.

Kosten ook in andere Westerse landen hoog

De hoge kosten van nieuwe kerncentrales zijn niet uniek voor het Verenigd Koninkrijk. In de VS werd de bouw van een kerncentrale in South Carolina in 2017 gestopt vanwege de grote kostenoverschrijdingen en vertraging. De oorspronkelijke planning was dat de centrale in 2018 in gebruik genomen zou worden. Door de vertraging zou dat op zijn vroegst 2021 zijn geworden en zouden de totale kosten oplopen tot 25 miljard dollar in plaats van de oorspronkelijk begrote 11 miljard dollar. De bouw was voor ongeveer 40% klaar en er was al 9 miljard dollar uitgegeven. In de VS is nu nog maar één kerncentrale in aanbouw. De planning was dat deze twee reactoren in Georgia in 2016 en 2017 stroom zouden gaan leveren en 14 miljard dollar zouden kosten. De laatste inschatting is dat ze niet eerder dan 2021 en 2022 kunnen starten en dat de totale kosten oplopen tot 23 miljard dollar of meer. De kosten per kilowatt geïnstalleerd vermogen zijn daarmee naar verwachting hoger dan voor de nieuwe Britse centrale Hinkley Point C.

Sommigen in de VS en elders hebben hun hoop nu gevestigd op de ontwikkeling van kleine modulaire kerncentrales. Het bedrijf NuScale heeft het ontwerp voor een modulaire reactor van 60 MW naar de Amerikaanse toezichthouder gestuurd en hoopt de eerste exemplaren in 2026 te kunnen opstarten.

In Frankrijk wordt de bouw van de nieuwe kerncentrale in Flammanville geplaagd door vertraging en kostenoverschrijding. Bij de start van de bouw in 2007 was de bedoeling de centrale in 2012 in gebruik te nemen. Dat is inmiddels 2020 geworden. De kosten zijn in de tussentijd drie keer zo hoog geworden en worden nu geschat op 10,9 miljard euro. De nieuwe Finse kerncentrale Olkiluoto 3 had oorspronkelijk in 2009 klaar moeten zijn, maar is nog steeds niet opgestart. Ook daar zijn de kosten veel hoger dan gepland.

Volgens experts worden de hoge kosten onder andere veroorzaakt doordat in het Westen lange tijd geen nieuwe kerncentrales gebouwd zijn. Bovendien gaat het om nieuwe reactorontwerpen gaat die geplaagd worden door zogenaamde ‘First of a Kind’ problemen.

MIT: kosten moeten omlaag

Het MIT concludeerde in een recent rapport dat kernenergie een belangrijke rol kan spelen bij het reduceren van de mondiale CO2-uitstoot. Het rapport werd op dit punt in Nederland veelvuldig geciteerd. MIT schreef echter ook dat de nieuwe kerncentrales in de VS en West-Europa ’spectaculair gefaald’ hebben voor de test die MIT in het vorige rapport in 2009 formuleerde voor het op tijd en zonder grote kostenoverschrijdingen bouwen ervan (zie de grafiek hieronder uit het MIT-rapport). MIT stelt dan ook dat de kosten van nieuwe kerncentrales in het Westen fors omlaag moeten om kernenergie een kosteneffectieve rol te laten spelen. Volgens MIT moet voor kostenreductie de focus niet liggen op het ontwerp van de reactor, maar vooral op de bouwmethode en op het verkorten van de bouwperiode. Standaardisatie van het ontwerp en dat vaak toepassen zou een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan lagere kosten. Het rapport stelt dat daarmee een kostenreductie van 25-30% haalbaar is voor nieuwe kerncentrales in de VS.

MIT grafiek CAPEX nieuwe kerncentrales US en EU vs benchmark 2009

De kosten van nieuwe kerncentrales zijn in onder andere China, Zuid-Korea en de Verenigde Arabische Emiraten veel lager (zie de grafiek hieronder uit het MIT-rapport). Dit komt volgens MIT doordat er daar meer nieuwe kerncentrales gebouwd worden en doordat de arbeidskosten er lager liggen en de arbeidsproductiviteit hoger.

MIT grafiek CAPEX nieuwe kerncentrales historisch

Nieuwe Nederlandse kerncentrale in 2030 onhaalbaar

Om een nieuwe kerncentrale te kunnen bouwen in Nederland, moet er eerst een vergunningsprocedure doorlopen worden, inclusief milieueffectrapportage. Er moet een subsidieregeling gemaakt worden en een discussie worden gevoerd over kernafval, veiligheid, etc. In Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Finland en de VS worden nieuwe kerncentrales gebouwd. Ze worden allemaal geconfronteerd met flinke vertraging bij de oplevering. Het PBL concludeerde dat de bouw van een nieuwe kerncentrale -los van de vergunningsprocedure- meer dan tien jaar in beslag neemt. Een nieuwe kerncentrale in Nederland kan daardoor geen bijdrage leveren aan CO2-reductie in 2030. Het Vlaamse technologie-instituut VITO kwam voor België tot een vergelijkbare conclusies.

De Britse aanpak is waarschijnlijk het meest transparant als het gaat om de financiële bijdrage die de overheid levert aan nieuwe kerncentrales. De eerste nieuwe kerncentrale vergt daar een enorme subsidie. Voor de volgende centrales deed de Britse overheid een lager maar nog steeds genereus aanbod, maar dat bleek niet voldoende. De Britten overwegen nu de overheid een nog grotere rol te geven in de financiering van nieuwe kerncentrales.

De vraag is of het voor Nederland verstandig is om nu in te zetten op nieuwe kerncentrales terwijl deze alleen van de grond lijken te komen als de overheid een grote rol speelt in de financiering en het dragen van de risico’s. Als het Westerse kernmachten als de VS, Verenigd Koninkrijk en Frankrijk niet of nauwelijks lukt om nieuwe kerncentrales te bouwen, dan past in Nederland enige bescheidenheid als het gaat over 2030. Wellicht is het verstandiger de internationale ontwikkelingen goed te volgen en de optie kernenergie open te houden richting 2050.